國務(wù)院探索取消施工圖審查

政府買單，很多地方財政不支持。精簡審批環(huán)節(jié)，取消施工圖審查是上策。

有關(guān)施工圖審查必要性的爭論隨著3月26日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）的出臺將迎來大結(jié)局。為了實現(xiàn)在2019年上半年將工程項目審批時限壓縮在120個工作日內(nèi)，《實施意見》提出要進(jìn)一步精簡審批環(huán)節(jié)，要求“試點地區(qū)在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實行告知承諾制和設(shè)計人員終身負(fù)責(zé)制等方面，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。”

這是近年來國務(wù)院首次明確提出要取消施工圖審查制度，而且對取消施審之后的責(zé)任落地提出了解決辦法，即告知承諾制以及設(shè)計師終身負(fù)責(zé)制。

2017年10月，國務(wù)院令對《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》中有關(guān)施工圖審查的部分進(jìn)行了修改，取消了其中“應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計文件報縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查。”即相關(guān)部門不必對施工圖進(jìn)行審查，沒有了法定義務(wù)和責(zé)任。住建部于2018年12月29日又一次修訂《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》，提出“逐步推行以政府購買服務(wù)方式開展施工圖設(shè)計文件審查”。直至此次《實施意見》提出“將加快探索取消施工圖審查”，從政府行政審查——市場操作政府監(jiān)管——政府購買——取消，施工圖審查將走完其全生命周期。

取消的原因與背景

近兩年政府全力提升營商環(huán)境，而施工圖審查的改進(jìn)是提升營商環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，在保留施審環(huán)節(jié)的前提下，政府購買效率最高，可以大大提升審圖效率，壓減施工許可審批時限，而且還可以消除因市場化運作給施工圖審查工作帶來的各種不良影響。但難點在于一是政府主管部門不僅增加了大量的工作而且還承擔(dān)起了比以往更大的責(zé)任；二是地方財政是否愿意、值得以及負(fù)擔(dān)得起這筆費用。從去年底提出政府購買服務(wù)至今，據(jù)了解，除了之前就率先實施政府購買服務(wù)的湖南、山東、重慶、浙江、青海、吉林等省，很多省份在著手推行，真正執(zhí)行的省份并不多，而且在執(zhí)行過程中以上兩個問題明顯地表現(xiàn)了出來。

在采訪中，很多方面都普遍有同樣的反映：大城市財政比較寬裕，付出這點錢也許沒有問題，但是對于小城市、區(qū)、縣、鎮(zhèn)，連教師的工資都發(fā)不出怎么可能還會付施工圖審查費？當(dāng)然，管理部門不會說不付，只是說以后付，或今年不付，明年再付。大量的施工圖審查單位是市場行為，今年不吃飯了等明年再吃？那不可能。所以審圖公司便有選擇地為能付得起的政府審圖，付不起或拖欠的就不審。而有些省市原來就有隸屬于政府主管部門的審圖機(jī)構(gòu)，就只能全部自己審，不論是否具備能力，因為量大而且要求審結(jié)的時限又非常緊張，只能非常粗略或直接蓋章，審圖便流于形式，相比過去由建設(shè)單位委托，更加不能保證質(zhì)量。

取消的過程和時間

根據(jù)目前實施購買服務(wù)情況的反饋，再根據(jù)目前建設(shè)項目審批制度改革的推進(jìn)力度，要求在今年上半年完成壓減行政審批時限的目標(biāo)，這個過程估計應(yīng)該不會太慢，不排除有些尚未實施政府購買的省市會直接取消。“政府購買”模式下，政府作為責(zé)任主體既出錢又擔(dān)責(zé)，肯定是不可能長久的，幾乎可以判斷，“探索取消”的過程會比以往任何時候都短。

取消后的替代方式

施工圖審查實施近20年，取消的聲音一直存在，但出于加強(qiáng)工程設(shè)計質(zhì)量監(jiān)管的目的，一直是作為政府的一個重要抓手。那么取消之后，政府如何作為？質(zhì)量責(zé)任如何落實？這也是政府一直不肯放手的重要原因。

《實施意見》的原文是“試點地區(qū)要進(jìn)一步精簡審批環(huán)節(jié)，在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實行告知承諾制和設(shè)計人員終身負(fù)責(zé)制等方面，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。”可以理解為：為了精簡審批環(huán)節(jié)，可以取消施工圖審查或縮小審查范圍。“縮小范圍”是縮減審查內(nèi)容還是減少審查項目范圍？比如社會投資工程不再審查？也許兩者都有可能。

不審之后，把設(shè)計質(zhì)量責(zé)任由設(shè)計人員終身負(fù)責(zé)，這與前兩年住建部的“五方責(zé)任主體”相一致，“誰設(shè)計誰負(fù)責(zé)”，本來設(shè)計責(zé)任就是非常明確的，在增加了審圖環(huán)節(jié)之后，等于政府和審圖機(jī)構(gòu)為設(shè)計分擔(dān)了部分責(zé)任，所以出了問題之后很多業(yè)主投訴政府，一些實力不夠的設(shè)計單位也把審圖機(jī)構(gòu)當(dāng)成了公司的“總師室”，這樣一來其實責(zé)任更分散。“誰投資，誰負(fù)責(zé)”，如果說政府投資項目有審圖的必要性，而社會投資項目由政府審圖的必要性則需要質(zhì)疑。

告知承諾的實施范圍

告知承諾制是行政審批制度改革的一項非常重要的舉措，也是其中最大的亮點。早在2001年在上海浦東開始試點，當(dāng)時僅僅局限于幾個領(lǐng)域，比如企業(yè)設(shè)立登記等等。2004年進(jìn)行推廣不斷地擴(kuò)大告知承諾適用的范圍，2009年《上海市行政審批告知承諾試行辦法》出臺，試行三年后正式出臺，除直接涉及公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的行政審批事項外，對于能夠通過事后監(jiān)管糾正不符合審批條件的行為且不會產(chǎn)生嚴(yán)重后果的行政審批事項，都可以實行告知承諾。從上海的情況來看，告知承諾制的探索時間已經(jīng)夠長。

2015年，國務(wù)院對116項行政審批事項進(jìn)行了改革，其中對26項實行告知承諾，2018年開始，更多地方更多事項開始推行告知承諾制，建設(shè)工程領(lǐng)域里建設(shè)項目選址審批、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建筑設(shè)計方案審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程報建許可、建設(shè)工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理招投標(biāo)備案和直接發(fā)包手續(xù)辦理、建設(shè)工程報監(jiān)、建設(shè)工程施工許可、工程項目施工圖審查、建設(shè)工程合同登記備案等都有地方開始實施。2017年，住建部發(fā)文建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)審批進(jìn)行試點，在上海、北京和浙江對建筑工程、市政公用工程施工總承包一級資質(zhì)開展告知承諾審批進(jìn)行試點。

所謂“告知承諾制”是指政府部門公開條件、標(biāo)準(zhǔn)，告知行政相對人具體的要求，相對人做出相應(yīng)承諾會按照這些要求去做，審批部門依據(jù)承諾書直接做出行政決定，發(fā)放許可。之后在給出的一個時間段內(nèi)檢查達(dá)到要求。這樣可以節(jié)省大量的前置審批時間。其中的核心在于將責(zé)任從行政者轉(zhuǎn)移到承諾人，要以自己的誠信作為擔(dān)保。告知承諾制特別考驗的是政府事前告知和事后監(jiān)管的能力，同時也是對承諾人的誠信度的極大考驗。

《實施意見》中提出的告知承諾在此也可以有多個理解，如果不取消，則可能實施告知承諾，將審查的要求事先告知設(shè)計單位和設(shè)計人員，做出承諾直接頒給相應(yīng)的許可，之后在約定的時間內(nèi)（比如半年）再進(jìn)行核驗或抽查，如果未能達(dá)標(biāo)則撤銷，列入“黑名單”給予處罰。上海、廣西、廈門等試點建筑師負(fù)責(zé)制的地方，其中一項改革內(nèi)容即是建筑師對施工圖審查內(nèi)容做出承諾即頒發(fā)施工許可，之后再核驗。因此試點也有一些成果。

另外，對相關(guān)的事項，比如設(shè)計企業(yè)資質(zhì)審批也不排除實施告知承諾制的可能。既然建筑業(yè)資質(zhì)已在試點，而設(shè)計企業(yè)無論是從質(zhì)量還是安全的角度相比施工企業(yè)都要相對壓力小一些，因此不排除尚未出臺的工程設(shè)計資質(zhì)在合并同類項、對專項資質(zhì)進(jìn)行縮減之后，以告知承諾制的方式實施審批。也許還有其他可能，在此暫不表述。