來源：工程總承包之家  文：郭剛

2019年5月17日，住建部網(wǎng)站發(fā)布了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳、國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》，這是繼2017年底發(fā)布首次征求意見稿之后的第二次征求意見。對比兩版征求意見稿，可以發(fā)現(xiàn)很多變化。

兩版征求意見稿在以下九個方面存在差異。

1.監(jiān)督管理部門

2.工程總承包方式的適用項目

3.發(fā)包階段和條件

4.工程總承包單位條件

5.投標(biāo)文件編制期限

6.評標(biāo)委員會組成

7.合同價格形式

8.工程總承包項目經(jīng)理條件

9.安全責(zé)任

通讀兩版征求意見稿，除了細節(jié)描述差異以外，主要在項目投資管理、發(fā)包階段和條件、工程總承包單位條件、合同價格形式這幾方面存在重大變化。

項目投資管理、發(fā)包階段和條件方面的變化和2019年5月5日國務(wù)院發(fā)布的《政府投資條例》（國務(wù)院令712號）相關(guān)。

《政府投資條例》是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，明確了政府投資概念、范圍、決策程序、投資年度計劃、項目實施、監(jiān)督管理和法律責(zé)任，該條例將于2019年7月1日起執(zhí)行。

《政府投資條例》的要點主要在四個方面：

1）政府投資主要在非經(jīng)營性公共領(lǐng)域項目，有經(jīng)營性收益的項目應(yīng)該采取多種形式讓渡給市場，激發(fā)市場活力。

2）明確了決策審批環(huán)節(jié)，政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，項目單位應(yīng)當(dāng)編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批。

3）大幅提高了概算約束力，經(jīng)投資主管部門或者其他有關(guān)部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告提出的投資估算 10% 的，項目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門或者其他有關(guān)部門報告，投資主管部門或者其他有關(guān)部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告。

4）加強地方政府債務(wù)風(fēng)險管理，明確政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資所需資金。政府投資年度計劃中應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)資金及其來源。明確政府投資項目應(yīng)當(dāng)確保資金落實到位，不得由施工單位墊資建設(shè)等。

《政府投資條例》出臺的大背景是支撐供給側(cè)改革的持續(xù)深化，是進一步落實“三去一降一補”的政策保障，通過規(guī)范政府投資行為，遏制投資沖動，加強風(fēng)險防范。根據(jù)《政府投資條例》，政府投資項目的前期管理要求明顯提高。因此，本次《征求意見稿》中提出了“政府投資項目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包”。

《政府投資條例》也提出了簡化報批文件和審批程序的政府投資項目類型。《政府投資條例》第十三條規(guī)定：

“對下列政府投資項目，可以按照國家有關(guān)規(guī)定簡化需要報批的文件和審批程序：（一）相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項目；

（二）部分?jǐn)U建、改建項目；

（三）建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡單的項目；

（四）為應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項目。相關(guān)類型項目可以在投資決策審批后進行工程總承包發(fā)包。

一些地方政策中對于工程總承包發(fā)包階段和條件也有類似要求。例如，2016年底上海市發(fā)布的《工程總承包試點項目管理辦法》中，對工程總承包可以發(fā)包的階段做了兩類描述：

（一）項目審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)完成，政府投資項目的工程可行性研究報告獲得批準(zhǔn)；

（二）初步設(shè)計文件獲得批準(zhǔn)或者總體設(shè)計文件通過審查,并已完成依法必須進行的勘察和設(shè)計招標(biāo)。

其中，對于工程可行性研究報告獲批后發(fā)包的工程總承包項目，要求工程項目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計方案、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝路線、投資限額及主要設(shè)備規(guī)格等均應(yīng)確定，并滿足下列情形之一：

（一）經(jīng)核定的重點產(chǎn)業(yè)項目；

（二）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)明確的一般工業(yè)項目；

（三）功能需求可由國家或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程確定的市政基礎(chǔ)設(shè)施及維修項目、園林綠化項目；

（四）受汛期等因素制約的中、小型水利項目；

（五）采用裝配式或者BIM建造技術(shù)的中、小型房屋建筑項目；

（六）列入市級重大工程且對建設(shè)周期有特殊要求的項目；

（七）其他前期條件充分且功能技術(shù)符合工程總承包發(fā)包的項目。

按照本次《征求意見稿》對于發(fā)包階段和條件的要求，政府投資項目的決策會更加理性，分階段（初步設(shè)計審批完成后）進行工程總承包發(fā)包的項目會成為主要類型。

不過，就這點而言，和國際工程建設(shè)模式還是有一定差異。

在美國工程建設(shè)市場上，主要存在三種工程建設(shè)模式：DBB模式（DESIGN-BID-BUILD，類似于我國傳統(tǒng)工程建設(shè)模式）、CMGC/AR 模式（承包商介入工程設(shè)計階段，類似于分階段工程總承包模式）、DB模式（DESIGN-BUILD,由一個承包商負責(zé)全部設(shè)計和施工，類似于全過程工程總承包模式）。

根據(jù)美國設(shè)計建造學(xué)會和FMI咨詢公司的研究，2013年到 2017年期間，美國工程建設(shè)市場上DB模式占比最高，達 39%；2018年到2021年的預(yù)測表明，DB模式占比將進一步擴大，達到44%。

因此，在美國工程建設(shè)市場上，全過程工程總承包模式由于具備工期短、變更少、業(yè)主可控性高等優(yōu)勢，成為最重要的工程建設(shè)模式。

圖一：美國工程建設(shè)模式分析和預(yù)測

本次《征求意見稿》另外一個重大的變化是要求“政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計編制單位及其評估單位，不得成為該項目的工程總承包單位。”

實際上，從2018年7月住建部發(fā)布的《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于同意上海、深圳市開展工程總承包企業(yè)編制施工圖設(shè)計文件試點的復(fù)函》來看，分階段開展工程總承包和設(shè)計企業(yè)更多定位于前端工作的思路已經(jīng)初見端倪。

不過，這對于建筑和市政設(shè)計行業(yè)的勘察設(shè)計企業(yè)而言，是一個很大的利空消息。如果因為參與了前期工作而不能成為工程總承包單位，設(shè)計企業(yè)業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型的市場空間將會受到較大的限制。

從目前發(fā)布的法規(guī)來看，為項目提供了前期設(shè)計或咨詢服務(wù)工作的單位，能否繼續(xù)參與該項目的總承包投標(biāo)，在法律上存在爭議。

國家《招投標(biāo)法》和《招投標(biāo)實施條例》中未對此情況做出明確規(guī)定。《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》里明確要求施工投標(biāo)人不得為本標(biāo)段前期提供設(shè)計或咨詢服務(wù)，但設(shè)計施工總承包的除外。

從公平的角度出發(fā)，如果將前期咨詢設(shè)計文件向所有投標(biāo)人公開，并給與各投標(biāo)人充分的投標(biāo)準(zhǔn)備時間，這種情況下不但不會存在不正當(dāng)競爭，反而會促進各投標(biāo)人在透明的招標(biāo)條件下充分競爭，更有利于業(yè)主以更好的合同條件實現(xiàn)工程建設(shè)目標(biāo)。

一些地方政策也沒有對工程總承包單位條件做出類似限制，而是對如何招標(biāo)進行了細化規(guī)定。

例如2017年5月發(fā)布的《湖南省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包招標(biāo)投標(biāo)活動管理暫行規(guī)定》第十條規(guī)定：編制項目申請書、項目建議書和可行性研究報告，以及初步設(shè)計文件或方案設(shè)計的工程咨詢服務(wù)單位或其附屬機構(gòu)參與投標(biāo)的，在購買招標(biāo)文件的同時，將與該招標(biāo)工程相關(guān)的圖紙及技術(shù)資料（含電子文件）等提交招標(biāo)人公布，供所有潛在投標(biāo)人參考。

如果沒有更多不同意見的話，新版《征求意見稿》預(yù)計很快會成為正式的部門級規(guī)章，對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府投資項目的工程總承包建設(shè)模式的實施將起到重要指導(dǎo)作用。面對這樣的政策形勢，設(shè)計企業(yè)能夠做些什么？

筆者認為，在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，絕大部分設(shè)計企業(yè)不可能發(fā)展成為工程公司（即以工程總承包為主要收入和利潤來源的企業(yè)）。

原因很簡單，工程總承包不會成為市場的主流工程建設(shè)模式。

以房屋建筑領(lǐng)域為例，國內(nèi)的房地產(chǎn)企業(yè)負責(zé)了絕大部分的項目投資，他們本身就是項目管理公司，不可能采取工程總承包建設(shè)模式。在一些專項產(chǎn)品領(lǐng)域，例如市政污水處理或環(huán)境工程或醫(yī)療建筑領(lǐng)域等，則可能產(chǎn)生專注于相關(guān)領(lǐng)域的設(shè)計企業(yè)轉(zhuǎn)型的工程公司。

設(shè)計企業(yè)是技術(shù)密集型、知識密集型企業(yè)。技術(shù)是設(shè)計企業(yè)立身之本，也是設(shè)計企業(yè)業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。

1）設(shè)計企業(yè)首先應(yīng)該重視技術(shù)積累和技術(shù)創(chuàng)新，在核心競爭力建設(shè)方面下功夫。在塑造設(shè)計業(yè)務(wù)特色的基礎(chǔ)上，加強項目策劃咨詢能力建設(shè)，力爭成為業(yè)主的智庫和戰(zhàn)略合作伙伴，提升自我價值。

2）其次，面對政府投資項目建設(shè)模式的變化，設(shè)計企業(yè)應(yīng)采取多輪驅(qū)動的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略。在做好設(shè)計業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，加強資源整合和全過程項目管理能力建設(shè)，積極拓展“設(shè)計+項目管理”的全過程工程咨詢業(yè)務(wù)，為業(yè)主提供更全面的服務(wù)。

3）加強施工能力建設(shè)。工程總承包業(yè)務(wù)如果想持續(xù)做下去，設(shè)計施工一體化服務(wù)能力需要大力提升。

設(shè)計企業(yè)應(yīng)有選擇地拓展工程總承包。建議設(shè)計企業(yè)不要以做大規(guī)模為工程總承包業(yè)務(wù)拓展的主要出發(fā)點，而應(yīng)更多考慮拓展技術(shù)復(fù)雜、有利于體現(xiàn)設(shè)計企業(yè)技術(shù)價值的項目，在一些設(shè)計企業(yè)具備技術(shù)優(yōu)勢的專項產(chǎn)品領(lǐng)域形成設(shè)計施工一體化服務(wù)能力，以此提升總承包業(yè)務(wù)盈利空間，控制業(yè)務(wù)風(fēng)險。