1 全域土地綜合整治的核心理念與戰略定位

全域土地綜合整治作為一種全新的國土空間治理模式，其核心內涵已遠遠超越傳統的土地整理概念。它是指在一定區域范圍內（通常以鄉鎮或跨鄉鎮為單元），以國土空間規劃為基礎，統籌農用地整理、建設用地整理、生態保護修復、鄉土文化保護和產業導入發展的系統性工程。這一理念旨在解決鄉村地區普遍存在的“四化”問題：耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化和生態質量退化。

全域土地綜合整治的戰略定位體現在其成為連接國家戰略與地方實施的重要平臺。從國家層面看，全域土地綜合整治是踐行“千萬工程”經驗、促進城鄉融合發展的重要抓手。自然資源部明確要求各地學習運用浙江“千萬工程”經驗，深入推進全域土地綜合整治工作，將其作為優化國土空間布局、推進鄉村全面振興的關鍵舉措。從地方實踐看，各地結合自身發展階段和資源稟賦，賦予土地整治更具特色的功能定位。例如，上海作為超大城市，將全域土地綜合整治視為推動城市內涵式、集約化發展的重要路徑，強調其對郊野空間提質增效的作用；湖北則將其作為促進“荊楚大地綠色嬗變”的綜合性平臺，統籌耕地保護、產業發展和生態修復等多重目標。

全域土地綜合整治與傳統土地整治存在本質區別。傳統土地整治多為單一要素、單一目標的工程性活動，如農田平整、村莊拆并等；而全域土地綜合整治則強調全要素、多目標的系統性治理。它不再局限于增加耕地數量，而是追求空間優化、生態改善、產業振興和文化傳承的協同增效。在手段上，全域土地綜合整治注重規劃引領和政策集成，通過綜合運用占補平衡、增減掛鉤等政策工具，統籌實施各類整治活動。在范圍上，它允許跨行政邊界實施，以便在更大范圍內實現資源要素的優化配置。

2 “十五五”時期全域土地綜合整治的總體目標與量化指標

“十五五”時期是我國全域土地綜合整治從試點探索向全面推開的關鍵階段，各地根據自身實際制定了明確的總體目標和量化指標。這些目標指標既體現了國家層面的統一要求，又融入了地方特色發展需求，共同構成了全域土地綜合整治的目標體系。

在國家層面，全域土地綜合整治的總體目標圍繞“空間優化、生態改善、產業發展、人居提升”等多維度展開。自然資源部提出的宏觀目標包括：優化農村地區國土空間布局，提升國土空間治理效能；助力耕地數量、質量、生態“三位一體”保護；優化資源要素配置，推進城鄉融合發展；統籌生態保護修復，改善農村人居環境；健全公眾參與機制，推動實現群眾利益共享共贏。這些目標體現了國家對新時期土地整治工作的綜合定位和戰略導向。

在地方層面，各省市結合自身資源稟賦和發展階段，制定了更為具體和量化的目標指標。以下表格對比了上海、湖北等代表性地區的“十五五”時期全域土地綜合整治主要量化目標：

表：“十五五”時期部分地區全域土地綜合整治量化目標對比

從表中可以看出，不同地區的目標設置各具特色。上海作為超大城市，更注重郊野空間提質增效和江南水鄉風貌保護，其目標緊密圍繞城市總體規劃和空間資源優化配置展開。湖北作為中部農業大省，則更強調耕地保護與產業融合發展，計劃打造300個典型示范片區，推動國土空間格局整體優化。這些差異化目標反映了全域土地綜合整治“因地制宜”的基本原則。

值得注意的是，各地目標設置均體現了多規合一的規劃理念和長遠視野。例如，上海不僅設定了“十五五”期末目標，還展望到2035年，期望通過持續整治，基本建成農用地集中連片、生態品質全面提升、鄉村產業融合發展的國土空間新格局。湖北則著力構建“國土空間規劃—全域土地綜合整治專項規劃—單個項目實施方案—子項目規劃設計”的傳導體系，保障整治工作從頂層設計到落地實施的有序推進。

在指標性質上，全域土地綜合整治的目標不僅包括數量指標（如示范區個數、耕地面積），更注重質量指標和效益指標。例如，“耕地布局更集中”、“空間結構更優化”、“土地利用更高效”、“生態環境更優質”等表述，反映了對整治質量和綜合效益的重視。這種質量導向與新時期國土空間治理從“規模擴張”轉向“質量提升”的整體轉型相一致。

3 全域土地綜合整治的五大核心任務與實施路徑

全域土地綜合整治作為一項系統工程，其核心任務涵蓋空間重構、生態修復、產業整合等多個維度。基于各地實踐，我們可以將“十五五”期間全域土地綜合整治的重點任務歸納為以下五個方面，每個方面都有其獨特的內涵和實施路徑。

3.1 空間布局優化與規劃引領

空間布局優化是全域土地綜合整治的基礎性任務，其核心在于通過科學規劃解決國土空間布局無序和碎片化問題。這項任務首先要求合理劃定整治區域，允許跨行政邊界實施整治，以便在更大范圍內實現資源要素的優化配置。上海的做法是聚焦農業生產、特色村落、生態保育等功能片區建設任務，選擇有實施需求并具備實施條件的鄉鎮街道，依據國土空間總體規劃劃定整治區域。湖北則強調在“十五五”期間科學劃定整治區域，制定差異化整治策略。

在實施路徑上，空間布局優化主要依靠編制全域土地綜合整治實施方案和強化規劃傳導。實施方案需要深入調查分析歷史人文、權屬、風貌和自然基底，明確整治目標，統籌協調各類整治建設任務。值得注意的是，各地在實施方案編制中普遍允許局部調優“三區三線”，但前提是確保耕地保護空間范圍內耕地數量不減少、布局更集中、質量有提升。湖北建立了完善的規劃傳導體系，構建“國土空間規劃—全域土地綜合整治專項規劃—單個項目實施方案—子項目規劃設計”的實施路徑，保障整治工作有序推進。

3.2 農用地整治與耕地保護

農用地整治是全域土地綜合整治的核心內容，其重點在于解決耕地碎片化問題，促進耕地集中連片和質量提升。具體任務包括：通過耕地功能恢復、土地復墾等工作，穩住耕地總量，確保耕地保有量和永久基本農業保護面積不減少；統籌推進高標準農田建設、農田水網配套和耕地提質改造工程。

在創新實踐方面，各地探索了多種農用地整治模式。湖北探索開展“多田套合”“林耕置換”，打造現代農業發展示范區。浙江嘉興推動碎田變整田，建成全省規模最大、質量等級最高的天福萬畝方，實現畝均增收100斤。上海金山創新集“建設用地、設施農用地、永久基本農田、林地”等為一體的農業標準地模式。這些創新實踐的核心目標是構建現代化農田體系，在保障耕地數量的同時提升耕地質量和生態功能。

農用地整治還注重與農業產業化發展相結合。例如，麻城市立足“中國菊花之鄉”的產業基礎，構建“研、種、賞、制、銷”的完整菊花產業鏈，帶動2100余戶脫貧戶畝均增收1200元。谷城縣城關鎮采用“公司＋合作社＋基地＋農戶”模式發展林下中藥材3000余畝，帶動全縣中藥材產業發展。這種“整治+產業”的模式實現了耕地保護與農民增收的有機統一。

3.3 建設用地整理與集約利用

建設用地整理旨在解決農村建設用地利用低效、布局分散的問題，為鄉村產業發展和人居環境改善騰出空間。這項任務的重點包括：整理零散工業用地與低效工礦用地，推動功能置換、復合利用及園區整合優化；聚焦城中村、老舊廠區等重點區域，開展低效用地整治盤活；通過建設用地增減掛鉤政策，優化建設用地布局。

在實踐案例中，上海松江將毗鄰群眾居住區的低效工業廠房改造為科技園，實現了土地節約集約與群眾增收致富的雙贏。江蘇蘇州將6000畝零散工業用地整合為3500畝產業社區，實現“工業上樓”，打造總部經濟科創園。這些案例表明，建設用地整理不僅是簡單的拆除重建，而是通過功能置換和復合利用，實現土地價值的最大化。

建設用地整理還注重與鄉村人居環境改善相結合。陜西白河通過整治補齊農村基礎設施短板，改善鄉村人居環境。江西瑞昌重點打造“一條示范道路、十里生態河流、百處秀美村莊、千畝特色產業、萬畝高標農田”，實現了生產、生活、生態空間的協同優化。這種綜合整治模式顯著提升了農村居民的生活品質。

3.4 生態保護修復與價值提升

生態保護修復是全域土地綜合整治的重要組成部分，其目標是改善生態環境和提升生態價值。具體任務包括：統籌山水林田湖草沙一體化保護修復；聚焦小流域綜合治理、生態保護修復等重點內容，整體提升生態價值；通過整治改善生態環境和周邊區域品質。

湖北在生態保護修復方面注重流域綜合治理，統籌山水林田湖草沙一體化保護修復，打造生態安全屏障區。北京則強調通過全域土地綜合整治搭建平臺，整合多部門政策、資金和項目，探索創新非建設空間實施治理新模式。江西瑞昌案例中，重點打造“十里生態河流”，體現了對水系生態修復的重視。

生態保護修復的創新之處在于強調生態價值提升而不僅僅是簡單的生態治理。北京明確提出“著力提升生態價值”的目標，通過全域土地綜合整治整體提升生態系統的綜合效益。湖北孝南建成以濕地公園為核心的生態友好型高質量現代農業發展區，實現了生態保護與農業發展的良性互動。這種價值導向的生態修復模式，為鄉村生態產品價值實現提供了路徑。

3.5 產業導入與城鄉融合

產業導入是確保全域土地綜合整治可持續性的關鍵環節，旨在通過整治優化產業空間布局，促進城鄉要素流動和產業融合發展。這項任務包括：挖掘歷史文化、傳統村落、自然景觀資源，推動“文化+創意+生態+旅游”協同；整理零散工業用地，為產業升級提供空間載體；通過整治優化投資環境，吸引社會資本參與鄉村產業開發。

湖北在產業導入方面注重特色產業發展和文旅融合，通過整治已成功培育287個特色產業，形成了農文旅融合、工業園區升級等各具特色的整治模式。重慶九龍坡案例中，通過整治吸引年輕勞動力返鄉創業120余人，打造特色柑橘產業、紅色文化與鄉村研學，累計接待游客24萬人次。浙江余杭用“一棵樟樹”激活村民共建共治共享的熱情，形成了以土地綜合整治+基層治理為核心的整治模式。

產業導入的成功關鍵在于建立利益共享機制，確保農民能夠從整治帶來的產業增值中獲益。江西余江建成6個“產業下沉”車間，帶動140余人就業，實現了群眾在家門口就業增收致富。這種“整治+產業+共富”的模式，有效促進了城鄉融合發展，縮小了城鄉收入差距。

4 “十五五”時期土地整治的政策與機制創新

“十五五”時期，為保障全域土地綜合整治的順利推進，各地在規劃管理、資金投入、實施機制等方面進行了一系列創新探索。這些創新舉措突破了傳統土地整治的制度瓶頸，為整治工作提供了更加靈活、高效的政策環境。

4.1 規劃管理政策的創新

規劃管理政策的創新主要體現在彈性空間供給和審批流程優化兩個方面。在彈性空間供給方面，上海等地的政策允許在滿足“數量不減少、質量有提升”的前提下，對“三區三線”進行局部微調。這一政策突破了原有規劃剛性約束過強的問題，為整治過程中優化空間布局提供了可能性。例如，可以將零星不便耕種的永久基本農田調出，將連片優質耕地劃入，從而解決耕地碎片化問題。但需要注意的是，這種調整有嚴格的前提條件，必須確保耕地總量不減少、永久基本農田布局更合理。

在審批流程優化方面，上海將實施方案審批權限提級至市級，以便加強工作統籌協調。湖北則構建了“國土空間規劃—全域土地綜合整治專項規劃—單個項目實施方案—子項目規劃設計”的傳導體系，保障了整治工作從頂層設計到落地實施的有序推進。這種分層級的審批管理機制，既確保了整治工作符合總體規劃要求，又賦予了地方一定的實施靈活性。

規劃管理政策的另一項創新是強調多規融合。北京指出，全域土地綜合整治向上落實城市總體規劃戰略部署，向下統籌和指導實施耕地保護、生態修復等，橫向促進各相關專項規劃的有效銜接。這種橫向縱向的規劃銜接機制，有效解決了以往各類規劃“各自為政”的問題，形成了規劃合力。

4.2 資金投入與利益分配機制的創新

資金投入機制創新是全域土地綜合整治可持續推進的關鍵。傳統土地整治主要依賴財政投入，資金渠道單一且不可持續。而“十五五”時期，各地探索構建了多元化的資金投入機制。湖北著力構建“財政+社會資本+專項債+基金+產業收益”的多元化投入機制，整合項目產業收益、土地增值、指標交易等形成資金池，打造“投入—增值—收益—再投入”的良性循環。這種機制有效緩解了財政壓力，提高了整治工作的可持續性。

在利益分配機制方面，各地的創新在于建立增值收益共享機制，確保農民能夠從土地增值中獲益。江西余江建成6個“產業下沉”車間，帶動140余人就業，實現了群眾在家門口就業增收致富。重慶九龍坡案例中，通過整治吸引年輕勞動力返鄉創業，打造特色產業，累計接待游客24萬人次，顯著提升了農民收入。這些案例表明，合理的利益分配機制是調動農民參與積極性的關鍵。

最引人注目的是湖北積極探索的“國土整治+土地儲備”聯動機制創新。通過打通資源“整治—收儲—供應”全鏈條，讓沉睡的資源“活”起來，實現資源資產化、資產資本化的轉變。這種機制創新不僅解決了整治資金問題，還為農村資源要素市場化改革提供了新路徑。

4.3 實施機制與公眾參與模式的創新

實施機制創新主要體現在跨區域協同和多部門聯動兩個方面。在跨區域協同方面，上海允許跨行政邊界實施全域土地綜合整治，更大范圍實現鄉村功能銜接互補、資源要素優化配置。這種跨區域協同機制突破了行政區劃限制，有利于在更廣闊空間尺度上優化資源配置。在多部門聯動方面，北京指出可通過全域土地綜合整治搭建平臺，整合多部門政策、資金和項目，探索創新非建設空間實施治理新模式。這種“平臺式”治理模式有效解決了以往部門職責分散、協調不足的問題。

公眾參與模式的創新是“十五五”時期全域土地綜合整治的亮點之一。自然資源部特別強調要“嚴格落實群眾全過程參與機制，切實維護群眾合法權益，加強風險源頭防控，堅決杜絕‘刮風’搞運動”。各地在實踐中探索了多種公眾參與模式：

• 浙江余杭模式：用“一棵樟樹”激活村民共建共治共享的熱情，形成了以土地綜合整治+基層治理為核心的整治模式。
• 江西余江模式：建成“產業下沉”車間，實現群眾在家門口就業增收致富。
• 重慶九龍坡模式：吸引年輕勞動力返鄉創業，帶動特色產業發展和鄉村旅游。

這些公眾參與模式的共同特點是讓農民成為整治的參與者、受益者和監督者，形成了“共謀、共建、共管、共評、共享”的治理格局。

5 未來展望：從土地整治到國土空間系統治理

隨著“十五五”時期全域土地綜合整治的深入推進，我國的國土空間治理模式正在發生深刻變革。展望未來，全域土地綜合整治將呈現出更加多元化、系統化和智慧化的發展趨勢，成為推動國土空間治理體系和治理能力現代化的重要力量。

全域土地綜合整治將更加注重生態價值實現和碳中和目標。從湖北的“荊楚大地綠色嬗變”到北京的“生態價值提升”，生態功能已成為土地整治的核心維度。未來，隨著碳中和戰略的深入推進，土地整治將與碳匯提升、生物多樣性保護等生態目標更緊密結合。例如，通過植被恢復、濕地保護等整治措施，增強生態系統的固碳能力；通過生態廊道建設，提升生態系統的連通性和穩定性。這種生態導向的整治模式，將推動國土空間從單純的資源利用對象轉變為生命共同體，實現人與自然和諧共生。

土地整治的智慧化和精細化水平將顯著提升。隨著大數據、人工智能、遙感監測等技術的發展，全域土地綜合整治將進入“智慧整治”新階段。湖北已探索以基礎測繪技術為依托，借助年度變更調查、確權登記和自然資源資產管理數據，摸清空間“家底”。未來，這些技術將更廣泛應用于整治全流程：在識別階段，通過“雙評價”、“雙評估”精準識別空間風險和問題；在規劃階段，通過空間分析和模擬優化整治方案；在實施階段，通過實時監測動態調整整治策略。智慧化技術將使土地整治從“經驗驅動”轉向“數據驅動”，提升整治的科學性和精準性。

全域土地綜合整治將更加強調文化傳承和風貌保護。上海明確提出“滬派江南”風貌保護目標，湖北強調“荊楚風貌管控”，表明土地整治已從單純的物質空間整治轉向文化空間重塑。未來，整治工作將更加注重保護傳統村落、歷史建筑和鄉土文化，避免“千村一面”的現象。通過“微改造”、“精提升”等柔和手段，在改善人居環境的同時保留鄉村特色和鄉愁記憶。這種文化導向的整治模式，將有助于構建兼具現代氣息和地域特色的鄉村風貌。

土地整治的區域協同和城鄉融合功能將進一步強化。上海允許跨行政邊界實施整治的探索，代表了土地整治向區域化發展的趨勢。未來，隨著都市圈和城市群的發展，跨行政區界的土地整治將成為優化區域空間結構的重要手段。同時，土地整治將更加注重城鄉要素雙向流動，通過整治優化鄉村產業空間，吸引城市資本、技術、人才等要素下鄉，促進城鄉融合發展。這種區域協同和城鄉融合的整治模式，將有助于構建“城市與鄉村共生、區域一體化發展”的新格局。

以上展望表明，全域土地綜合整治不僅是解決當前國土空間問題的工具，更是塑造未來國土空間格局的戰略支點。通過持續創新和完善，全域土地綜合整治將在實現鄉村振興、生態文明建設和國土空間治理現代化等國家戰略中發揮更加重要的作用。

結論

“十五五”時期的全域土地綜合整治，標志著我國土地治理從單一要素、單一目標向全要素、多目標的系統性治理轉變。通過上述分析，我們可以得出以下核心結論：

全域土地綜合整治已成為落實國家戰略的重要平臺。它不僅是優化國土空間布局的技術工具，更是實現鄉村振興、生態文明建設、城鄉融合發展等國家戰略的系統性平臺。各地通過差異化實踐，如上海的“郊野空間提質增效”、湖北的“綠色嬗變”等，賦予了土地整治豐富的內涵和特色。

全域土地綜合整治的核心價值在于其系統性和整體性。它突破了傳統土地整治的局限，將農用地、建設用地、生態空間、文化保護等要素納入統一框架，通過“源頭調查—規劃引領—實施管理—后期管護”的全流程治理，實現國土空間的整體優化。

政策創新是全域土地綜合整治順利推進的關鍵保障。從“三區三線”彈性管理到多元化資金投入機制，從跨行政區域協同到公眾全程參與，一系列政策創新為整治工作提供了有力支撐。

未來，隨著實踐的深入，全域土地綜合整治將更加注重智慧化技術應用、生態價值實現、文化傳承保護等功能，推動國土空間治理體系向更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向發展。這一進程需要政府、企業、社會組織和公眾的共同參與，形成共建共治共享的國土空間治理新格局。