地方政府專項債券概述

地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。

一、專項債券特點

封閉運行：以項目收益為基礎(chǔ)，債券要與項目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)，與地方政府以及政府的其他債務(wù)保持相對獨立。

預(yù)算管理：項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流應(yīng)當(dāng)反映為政府性基金或?qū)ｍ検杖耄{入政府性基金預(yù)算管理。凡是政府性基金收入項目分類中的項目都可以探索發(fā)行專項債。

自求平衡：項目收入要大于為該項目籌集資金所發(fā)行的債券的本金和產(chǎn)生的利息費用，實現(xiàn)收益覆蓋本息。

二、專項債券主要內(nèi)容

1.債券規(guī)模。嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理，各地試點分類發(fā)行項目收益專項債券的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排，包括當(dāng)年新增專項債務(wù)限額、上年末專項債務(wù)余額低于限額的部分。也就是說，您的項目可以發(fā)行多大規(guī)模的專項債一方面是項目所在市縣的專項債額度（紅線，不可越），另一方面是您項目本身的規(guī)模。

2.債券項目。分類發(fā)行項目收益專項債券籌集資金建設(shè)的項目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定、反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流，且現(xiàn)金流應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋專項債券還本付息。

3.債券發(fā)行。項目收益專項債券嚴(yán)格對應(yīng)項目發(fā)行，可以對應(yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行，具體由省級財政部門確定。

4.信息披露。地方政府應(yīng)當(dāng)及時披露項目收益專項債券及其項目信息，包括專項債券對應(yīng)的項目概況、項目預(yù)期收益和融資平衡方案、專項債券規(guī)模和期限、發(fā)行計劃安排、還本付息等信息，以及項目進度、專項債券資金使用情況等信息。

5.償債責(zé)任。項目收益專項債券對應(yīng)的項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖耄瑧?yīng)當(dāng)按照項目對應(yīng)的專項債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應(yīng)的項目收益償還到期債券本金。

三、專項債券的使用領(lǐng)域

地方政府專項債券項目重點圍繞以下“三個方面、七大領(lǐng)域、十大行業(yè)”進行謀劃。

三個方面

一是專項債券用于政府投資項目，不安排企業(yè)投資項目、土地儲備項目和市場化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)類項目；二是必須是政府遲早要干的項目；三是申報的項目必須要有一定收益。

七大領(lǐng)域

一是交通基礎(chǔ)設(shè)施，包括鐵路、收費公路、機場（不含通用機場）、水運、城市軌道交通、城市停車場；

二是能源，包括天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)（農(nóng)村電網(wǎng)改造升級和城市配電網(wǎng)）；

三是農(nóng)林水利，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利；

四是生態(tài)環(huán)保，包括城鎮(zhèn)污水垃圾處理、流域水環(huán)境治理；

五是社會事業(yè)，包括教育（學(xué)前教育和職業(yè)教育）、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老、文化旅游、其他社會事業(yè)；

六是城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施；

七是市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，包括供水、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。

“十大行業(yè)”指：鐵路、收費公路、干線機場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等行業(yè)項目。

農(nóng)業(yè)水利、文化旅游、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施屬于專項債重點支持領(lǐng)域，尤其現(xiàn)在受疫情影響，國家將加大支持力度，大家可以盤點下自己的項目，是否適用專項債呢？

四、專項債券資金可作為項目資本金

2019年6月10日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號），提出要依法合規(guī)做好專項債發(fā)行及項目配套融資工作，明確可將專項債作為符合條件的重大項目資本金。專項債券作為符合條件的重大項目資本金必須具備三個條件：

一是應(yīng)當(dāng)是專項債券支持、符合黨中央國務(wù)院重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目；

二是涉及領(lǐng)域主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略實施的地方高速公路、供電、供氣項目；

三是評估項目收益除償還專項債券本息后，其他經(jīng)營性專項收入具備向金融機構(gòu)市場化融資條件的項目。

同時還規(guī)定不得將專項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，不得通過設(shè)立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

五、專項債形成資產(chǎn)的監(jiān)督管理

按照國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）文件規(guī)定，項目收益專項債券用于有一定收益的公益性項目，如土地儲備、政府收費公路等。這些項目形成的對應(yīng)資產(chǎn)，必須嚴(yán)格加強管理，為今后到期專項債務(wù)償還提供有力保障。

一是專項債券形成的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分。省級財政部門要按照財政部統(tǒng)一要求，同步組織建立專項債券對應(yīng)資產(chǎn)的統(tǒng)計報告制度，實現(xiàn)對專項債券對應(yīng)資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)測。

二是地方各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門、項目單位等加強專項債券項目對應(yīng)資產(chǎn)管理，嚴(yán)禁將專項債券對應(yīng)的資產(chǎn)用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。

專項債券申報發(fā)行的具體要求

專項債券申報項目必須有中介機構(gòu)出具的“一案兩書”：《專項債券項目實施方案》和《項目財務(wù)評價報告書》《項目法律意見書》。除此之外，針對不同用途的專項債券項目，還有一些具體的要求：

一是土地儲備專項債券要有相應(yīng)的土地儲備債券額度，項目實施機構(gòu)必須在國家土地儲備機構(gòu)名錄之中，要有省政府關(guān)于建設(shè)用地的批復(fù)或收儲協(xié)議，有可行性研究報告及批復(fù)，明確項目建設(shè)期和開工時間，土地權(quán)屬要明確，項目收益需覆蓋債券本息。

二是棚戶區(qū)改造專項債券要有相應(yīng)的棚改債券額度，省住建廳出具的該項目納入全省棚改計劃的函、項目立項、可研批復(fù)、安置方式要符合國家政策，資本金落實情況等（不低于20%），項目收益要覆蓋債券本息。

三是其他領(lǐng)域?qū)ｍ梻邢鄳?yīng)的債券額度、項目立項、可研批復(fù)，明確項目開工時間，項目收益需覆蓋債券本息。

一、項目建設(shè)資金來源方面的要求

根據(jù)國家發(fā)改委《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》（發(fā)改辦財金〔2015〕2010 號）規(guī)定，項目建設(shè)資金來源應(yīng)全部落實，其中投資項目資本金比例需符合國務(wù)院關(guān)于項目資本金比例的有關(guān)要求，并根據(jù)項目實施進度計劃足額及時到位，貸款銀行應(yīng)出具貸款承諾函，其他資金來源應(yīng)提供相關(guān)依據(jù)。項目實施主體的實際控制人應(yīng)對項目可能超概算情況提前作出融資安排，確保項目建設(shè)資金足額到位。

一是項目建設(shè)資金來源全部落實，財政資金應(yīng)出具中央財政資金或地方配套資金撥付文件等；借款應(yīng)提供銀行出具的貸款承諾函、授信書或貸款合同；其他資金來源須提供可靠資金來源證明文件。

二是2019年6月前發(fā)改部門批復(fù)的項目，若存在項目單位自籌部分，須提供可靠地資金來源證明文件，并由項目主管單位出函蓋章。2019 年 6 月以后經(jīng)發(fā)改部門批復(fù)的項目，如批復(fù)中寫明了資金來源，嚴(yán)格按發(fā)改部門的批復(fù)資金來源落實資本金。

三是項目建設(shè)期、運營期均應(yīng)根據(jù)建設(shè)、運營需求做好融資計劃，債券存續(xù)期內(nèi)不能存在因資金短缺造成項目建設(shè)無法進行、項目建成后無法運營、運營無法償還本息的情況。四是因項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖霑簳r難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行相關(guān)專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。

二、項目收益方面的要求

根據(jù)國家發(fā)改委《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》（發(fā)改辦財金〔2015〕2010 號）規(guī)定，債券的本息償還資金完全或主要來源于項目建成后運營收益；項目收入是指與項目建設(shè)、運營有關(guān)的所有直接收益和可確認的間接收益。項目收入包括但不限于直接收費收入、產(chǎn)品銷售收入、財政補貼等。其中，財政補貼應(yīng)逐年列入相應(yīng)級別人民政府的財政預(yù)算并經(jīng)同級人大批準(zhǔn)列支，條件成熟后還應(yīng)納入有權(quán)限政府的中期財政規(guī)劃。債券存續(xù)期內(nèi)合法合規(guī)的財政補貼占項目收入的比例合計不得超過50%“。

一是針對項目建成后的運營收益預(yù)測情況進行分析，根據(jù)發(fā)改部門批復(fù)的《項目可行性研究報告》中項目經(jīng)濟效益分析數(shù)據(jù)，主要評估項目運營后的收入來源、銷售價格、銷售數(shù)量、運營成本和上繳稅金的預(yù)測是否合理。

二是對地方政府可取得的項目對應(yīng)的政府性基金收入和可用于安排發(fā)債項目還本付息能力進行評估。

三是對項目運營期內(nèi)可取得的政府補貼可靠性進行評估。

三、項目償債覆蓋率方面的要求

根據(jù)財政部《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財 預(yù)〔2017〕89 號）中要求，分類發(fā)行專項債券建設(shè)的項目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模。

因此在資金平衡方案中，測算出的項目收益未來能夠覆蓋債券本息，一般要求覆蓋倍數(shù)在1.1以上，有些項目甚至能達到2倍，甚至3倍、4倍。

四、對項目融資與收益自求平衡方案后續(xù)監(jiān)督方面的要求

根據(jù)財政部《關(guān)于啟用地方政府新增專項債券項目信息披露模板的通知》（財辦庫〔2019〕364號）要求，從2020年4月1日起，各地發(fā)行地方政府新增專項債券時，須增加披露地方政府新增專項債券項目信息披露模板，以表格形式展現(xiàn)項目核心信息；發(fā)行的新增專項債券存續(xù)期內(nèi)，各地應(yīng)當(dāng)按照模板格式，每年披露項目實際收益、項目最新預(yù)期收益等信息。如新披露的信息與上一次披露的信息差異較大，應(yīng)當(dāng)進行必要說明。

項目融資與收益自求平衡方案編制的前期準(zhǔn)備

1.項目基本信息，包括項目名稱、項目簡介、項目概況、投資總額、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)期等。

2.項目資本金來源信息，如有中央預(yù)算資金和地方配套資金的需準(zhǔn)備資金撥付文件，如有其他資本金來源也需準(zhǔn)備資金來源證明文件。

3.項目融資信息，包括融資計劃、融資方式，如有借款資金準(zhǔn)備借款合同、授信協(xié)議等。

4.經(jīng)有權(quán)限的部門批復(fù)的《項目可行性研究報告》。

5.項目銷售價格、數(shù)量的預(yù)測依據(jù)、價格批復(fù)文件、運營成本、上繳稅金預(yù)測明細及依據(jù)。

6.如使用項目對應(yīng)的基金收入和政府補貼收入償債資金來源，準(zhǔn)備近三年本級政府預(yù)算及收支完成情況表。

地方政府專項債的發(fā)行期限與發(fā)行流程

地方政府專項債的發(fā)行期限

目前專項債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年，期限結(jié)構(gòu)比較豐富。

專項債的發(fā)行流程？

項目篩選→額度管理→發(fā)行方案編制→專業(yè)機構(gòu)審核→方案上報審批→組織發(fā)行→發(fā)行上市→使用管理→債務(wù)償還。

一個項目從頭到尾做下來，流程不復(fù)雜，關(guān)鍵是各方面的協(xié)調(diào)，各節(jié)點的把控，不能自相矛盾，更不能左支右絀。