今年5月12日是第16個(gè)全國防災(zāi)減災(zāi)日，主題是“人人講安全、個(gè)個(gè)會應(yīng)急——著力提升基層防災(zāi)避險(xiǎn)能力”。本文為中國水利水電科學(xué)研究院教授級高工程曉陶于2023年9月24日在2022/2023中國城市規(guī)劃年會之專題會議十七“打造人與自然和諧共生的韌性空間”上所作題為《城市洪澇防治的流域統(tǒng)籌與韌性提升》的主題報(bào)告。報(bào)告總結(jié)了海綿城市建設(shè)推進(jìn)十周年來認(rèn)識的深化與進(jìn)展，指出城市洪澇防治需走流域統(tǒng)籌的綜合治水之路，并給出了發(fā)展中國家韌性提升的基本策略。

一、高質(zhì)量發(fā)展對城市洪澇防治的要求

1、洪水災(zāi)害形勢嚴(yán)峻

全球氣候持續(xù)增暖與人類活動(dòng)加劇，明顯加大了災(zāi)害性天氣事件發(fā)生的可能性及其后果的不確定性，“灰犀牛”“黑天鵝”接踵而來，既有的災(zāi)害防治系統(tǒng)和應(yīng)急處置體系為應(yīng)對異常災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，不得不面臨更大的壓力和空前的挑戰(zhàn)。

海河“23.7”流域性特大洪水京津冀降水實(shí)況

2023年7月29日至8月1日，臺風(fēng)“杜蘇芮”殘余環(huán)流攜豐沛水汽北上，受到華北北部“高壓壩”攔截，加上太行山和燕山山脈地形抬升等共同作用，京津冀地區(qū)出現(xiàn)1963年以來最大場次降雨過程，部分地區(qū)洪澇災(zāi)害嚴(yán)重。海河流域有22條河流發(fā)生超警以上洪水，8條河流發(fā)生有實(shí)測資料以來最大洪水，大清河、永定河發(fā)生特大洪水，子牙河發(fā)生大洪水，海河流域發(fā)生流域性特大洪水。海河“23?7”流域性特大洪水中，海河流域28處蓄滯洪區(qū)中先后有8處啟用。

海河“23.7”流域性特大洪水蓄滯洪區(qū)啟用情況

2、統(tǒng)籌發(fā)展與安全面臨更大的壓力

從全球范圍來看，發(fā)達(dá)國家的人口城鎮(zhèn)化率平均已超過80%，據(jù)預(yù)測，其城市人口總數(shù)從21世紀(jì)初的9億至2050年將達(dá)到11億，已經(jīng)基本處于平衡態(tài)了。而發(fā)展中國家的城市人口，將從25億翻番至52億，前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，后期壓力還將持續(xù)增大。2020年中國城市人口增至9.02億，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，21世紀(jì)前20年，中國新增的城市人口4.43億，已相當(dāng)于歐盟國家人口的總和。

根據(jù)聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2000-2019年間全球?yàn)?zāi)害事件最多的10個(gè)國家中，有8個(gè)是發(fā)展中國家，有8個(gè)在亞洲。我國是亞洲最大的發(fā)展中國家，自然災(zāi)害列在全球首位 ，中國是自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一。

全球?yàn)?zāi)害事件最多的國家（來源：災(zāi)害的人類成本：過去20年（2000-2019）的概述。聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)辦公室，2020年）

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2022年我國一線城市首次集體出現(xiàn)人口減少，除北京、上海、廣州人口分別減少4.3萬人、13.54萬人和7.65萬人之外，深圳人口也減少1.98萬人。城鎮(zhèn)化進(jìn)程減速標(biāo)志著我國從追求高速度發(fā)展進(jìn)入了謀求高質(zhì)量均衡發(fā)展的新階段。由于我國城市化進(jìn)程的多樣性，在洪澇防治模式上不存在所謂的“最佳模式”，也加大了治理方略抉擇的復(fù)雜性。

3、水利是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐和重要帶動(dòng)力量

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對完善治水管水體制機(jī)制法治提出要求、作出部署，強(qiáng)調(diào)要完善流域管理體系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)制；健全湖泊執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制；加強(qiáng)流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法。

水利部黨組書記、部長李國英指出，要強(qiáng)化流域治理管理，堅(jiān)持流域系統(tǒng)觀念，強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，健全流域規(guī)劃體系，推進(jìn)流域協(xié)同保護(hù)治理，實(shí)施流域控制性水工程聯(lián)合調(diào)度、統(tǒng)一調(diào)度，推進(jìn)上下游、左右岸、干支流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，明確提出優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和系統(tǒng)集成，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。因此，適度超前開展水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅能為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力的水安全保障，而且可以有效釋放內(nèi)需潛力，發(fā)揮投資乘數(shù)效應(yīng)，增強(qiáng)國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性，具有穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促發(fā)展的重要作用。

二、海綿城市建設(shè)推進(jìn)十周年來認(rèn)識的深化與進(jìn)展

1、海綿城市的提出

2013年12月12日，習(xí)近平總書記在《中央城鎮(zhèn)化工作會議》的講話中強(qiáng)調(diào)：“提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設(shè)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。其要旨有兩點(diǎn)，一是應(yīng)統(tǒng)籌考慮水多水少水臟的問題，二是治理中要順其自然，要將人的力量與自然的力量相結(jié)合。

隨后，住建部開始推動(dòng)海綿城市建設(shè)，編制了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建(試行)》，目標(biāo)是小雨不積水，大雨不內(nèi)澇，水體不黑臭，熱島有緩解。應(yīng)該指出，海綿城市建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)、城市雨水管渠系統(tǒng)及超標(biāo)雨水徑流排放系統(tǒng)，以上三個(gè)系統(tǒng)相互補(bǔ)充、相互依存，是海綿城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)元素。

同時(shí)，水利部出臺了《推進(jìn)海綿城市建設(shè)水利工作的指導(dǎo)意見》，指出海綿城市是以低影響開發(fā)建設(shè)模式為基礎(chǔ)，以防洪排澇體系為支撐，充分發(fā)揮綠地、土壤、河湖水系等對雨水徑流的自然積存、滲透、凈化和緩釋作用，實(shí)現(xiàn)城市雨水徑流源頭減排、分散蓄滯、緩釋慢排和合理利用，使城市像海綿一樣，能夠減緩和降低自然災(zāi)害和環(huán)境變化的影響，保護(hù)和改善水生態(tài)環(huán)境。

2、海綿城市建設(shè)的本質(zhì)追求與階段特征

海綿城市是將城市排水思路由傳統(tǒng)“快排”思路轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬忈尅保胧椤皾B、滯、蓄、凈、用、排”。建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市，其本質(zhì)是謀求道法自然、天人合一的發(fā)展模式與綜合治理模式，是將生態(tài)理念融入到城市發(fā)展規(guī)劃與綜合治水規(guī)劃之中。

道法自然，就是按規(guī)律辦事。在發(fā)展中既要遵循自然的規(guī)律，也要遵循經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展規(guī)律；天人合一就是要保護(hù)、利用以致增強(qiáng)自然的力量，以綜合治理手段形成人與自然間的合力，在流域、城市、社區(qū)三重尺度上統(tǒng)籌考慮防洪排水治澇、徑流污染防治、水資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求，走出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)下符合自身國情水情的綜合治水之路。

傳統(tǒng)雨水管網(wǎng)、最佳管理實(shí)踐（BMPs）以及低影響度開發(fā)（LID）在目標(biāo)、管理方式、流量控制、水質(zhì)控制、工程措施、所需空間、對場地的干擾、與景觀的結(jié)合、對自然資源的保護(hù)、維護(hù)與成本等方面都存在不同，是個(gè)漸進(jìn)的過程。

美國二戰(zhàn)之后也經(jīng)歷了加速城鎮(zhèn)化的階段，按“先地下、后地上”原則修建排水系統(tǒng)，由于雨水通過管網(wǎng)盡快排向河道，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展后污染加重，出現(xiàn)了雨洪峰值增大與初雨污染的問題。為滯洪削峰與減輕污染，1970年代起推進(jìn)最佳雨洪管理實(shí)踐，主要靠集中的大型設(shè)施。至1990年代，為恢復(fù)自然的水文特征，才推行起低影響度開發(fā)模式。我國快速城鎮(zhèn)化階段，一度存在“先地上、后地下”，顧面子不要里子的問題，有些地方直接就想以LID方式靠短期高投入一舉實(shí)現(xiàn)整套治水的高指標(biāo)，結(jié)果往往是得不償失。需要指出的是，一味延伸傳統(tǒng)，或簡單照搬他國先進(jìn)模式，都可能付出高昂代價(jià)。因此，綜合治水需從基本國情出發(fā)，因地制宜、因勢利導(dǎo)。

3、海綿城市認(rèn)識的深化與發(fā)展

隨著近些年的研究與實(shí)踐，對海綿城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求更加明確，即到底優(yōu)先要解決什么問題：是城市看海與水體黑臭！另外，對擬解決問題的復(fù)雜性與艱巨性有了更深入的理解。同時(shí)，對決策者與社會公眾都需要說明，由于問題的復(fù)雜性和艱巨性，城市看海與水體黑臭，不是靠短期高投入就可能立竿見影徹底解決的。任南琪院士關(guān)于我國海綿城市建設(shè)的發(fā)展歷程—城市水循環(huán)系統(tǒng)1.0版至4.0版，體現(xiàn)了對治水系統(tǒng)工程認(rèn)識的深化。城市治水是項(xiàng)系統(tǒng)工程，海綿城市建設(shè)不能碎片化，要統(tǒng)籌考慮，由于不同區(qū)域洪水特性各異，治水對策要因地制宜；同一區(qū)域隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，洪水風(fēng)險(xiǎn)與治水需求變化，要因勢利導(dǎo)。

三、城市洪澇防治需走流域統(tǒng)籌的綜合治水之路

城市水利是以城市所處的河湖水系及城市水循環(huán)為主要對象，在水利基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、監(jiān)測與管理及人類涉水活動(dòng)監(jiān)管的全過程中，統(tǒng)籌運(yùn)用工程、法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科研、教育、技術(shù)等手段，為滿足城市日益提高的水安全保障需求和支撐城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展而進(jìn)行的一系列綜合治水與涉水管理活動(dòng)。

這些活動(dòng)的主要作用是防洪治澇、供水保障、雨水資源利用、水環(huán)境治理、水景觀構(gòu)建、水生態(tài)修復(fù)、水土保持、水運(yùn)交通、水文化傳承和水務(wù)綜合管理等。城市水利具有綜合性、基礎(chǔ)性、延續(xù)性、公益性、資金密集性和管理復(fù)雜性等基本特征，需要大力促進(jìn)部門協(xié)作、信息共享與社會參與。

1、在綜合治水中要變“失度”為“適度”，必須奉行生態(tài)文明的理念

在生態(tài)文明理念指引下，以謀求人水和諧的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，依靠科技與管理的進(jìn)步，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合治理，道法自然，天人合一，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境友好的水利工程體系，趨利避害，化害為利，減輕風(fēng)險(xiǎn)，保障安全。

2、加強(qiáng)部門間與區(qū)域間的協(xié)作已成綜合治水的必然要求

綜合治水需要加強(qiáng)各相關(guān)部門的密切協(xié)作，比如2014年，浙江就已經(jīng)開始了五水共治，統(tǒng)籌考慮治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水。再如2015年出臺的水10條，需要統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計(jì)生委、海洋局等多個(gè)部門。然而，目前壓力仍然巨大，綜合治水還面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，部門協(xié)作還存在不協(xié)調(diào)的問題，河長制仍存在亟待完善的問題。

四、發(fā)展中國家韌性提升的基本策略

1、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵

以區(qū)域?yàn)閷ο螅瑸?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指在一定時(shí)空間范圍內(nèi)，由自然或人為原因?qū)е虏煌愋筒煌?guī)模災(zāi)害事件的發(fā)生概率，及其對人類生命、財(cái)產(chǎn)以及社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成損失的可能性，即風(fēng)險(xiǎn)的大小涉及致災(zāi)因子的危險(xiǎn)性H、承災(zāi)體的暴露度E與脆弱性V。

以特定系統(tǒng)如基礎(chǔ)設(shè)施為對象，其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可定義為由事故或?yàn)?zāi)害事件導(dǎo)致不期望后果的可能性，即風(fēng)險(xiǎn)是威脅T、脆弱性V和后果C的函數(shù)。這個(gè)后果包括了由于基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)破壞所導(dǎo)致的其他一系列不利事件。

2、 基礎(chǔ)設(shè)施韌性提升基本概念的再認(rèn)識

單一承災(zāi)體/系統(tǒng)的洪水韌性示意圖如下圖所示。作為正經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展中國家，“先地上、后地下”“重面子、輕里子”現(xiàn)象普遍存在，圖中點(diǎn)劃線①表明我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起點(diǎn)較低，且往往處于明顯滯后狀態(tài)，補(bǔ)短板的壓力很大，遭遇大洪水時(shí)系統(tǒng)并未進(jìn)入平衡態(tài)。

而大災(zāi)之后，人們不僅希望快速恢復(fù)重建，而且希望系統(tǒng)能夠達(dá)到更高、更安全的水平，以滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和安全保障的需求，如圖中點(diǎn)劃線②所示，以免下次暴雨來臨，又會重蹈覆轍。顯然，對于尚處在快速爬坡進(jìn)程中的發(fā)展中國家，韌性提升需求，不是僅僅為了應(yīng)對未來氣候變化帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，而是要在現(xiàn)實(shí)中統(tǒng)籌好發(fā)展與安全。

3、城市水利基礎(chǔ)設(shè)施韌性提升策略與措施

結(jié)合我國的國情，城市水利基礎(chǔ)設(shè)施韌性提升策略與措施可以從以下環(huán)節(jié)著手：

（1）風(fēng)險(xiǎn)辨識：

針對變化環(huán)境，增強(qiáng)辨識災(zāi)害鏈及超標(biāo)準(zhǔn)洪水等對水利工程構(gòu)成重大威脅的能力，識別最大可能與最不利情景下的薄弱點(diǎn)，判別工程失事或失效可能危及的范圍及其造成的后果。

（2）危險(xiǎn)感知：

改進(jìn)監(jiān)測、預(yù)報(bào)、預(yù)警系統(tǒng)，熟悉不同等級危險(xiǎn)臨近的前兆；具備對多源信息及工程險(xiǎn)情進(jìn)行快速、綜合研判與推演的能力；明確分級預(yù)警信息發(fā)布的范圍、對象與送達(dá)方式。

（3）抗災(zāi)搶險(xiǎn)：

提升根據(jù)險(xiǎn)情類別、等級與緊迫性制定搶險(xiǎn)方案并組織實(shí)施的能力；對超標(biāo)洪水，制定防洪工程體系的優(yōu)化調(diào)度方案，滯洪削峰，減勢消能，盡力降低洪水危害性。

（4）應(yīng)急處置：

為應(yīng)對工程失事或水庫轉(zhuǎn)入緊急泄洪的保壩運(yùn)行狀態(tài)、蓄滯洪區(qū)分洪運(yùn)用等極端情況，編制針對性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案，推進(jìn)預(yù)案實(shí)施的能力建設(shè)與物資準(zhǔn)備。

（5）災(zāi)損承受：

針對最大可能的災(zāi)難情景積極采取減輕風(fēng)險(xiǎn)、減少損失的防范性措施。針對最不利情景建立水利工程體系的保險(xiǎn)機(jī)制，使巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)空上得以分擔(dān)。

（6）韌性重建：

綜合研判災(zāi)難成因、薄弱環(huán)節(jié)與短板，重建中吸取教訓(xùn)，探討可行的、有助于提升系統(tǒng)韌性的改進(jìn)措施，分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，避免盲目轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

4、綜合治水、韌性提升適宜方案的評估與抉擇

首先要做好規(guī)劃，規(guī)劃的失誤是最大的失誤。其次要進(jìn)行可行方案的優(yōu)化比選，實(shí)施順序的優(yōu)化安排。對于規(guī)劃方案的選擇，要有需求分析、約束條件分析、成本效能分析以及風(fēng)險(xiǎn)分析。

5、發(fā)展中國家復(fù)雜城市水問題的解決，需走“中西醫(yī)結(jié)合”診斷和綜合治理之路

中國的水問題，總體來說是延續(xù)數(shù)千年的慢性病，但在人口倍增與快速城鎮(zhèn)化的背景下，也顯現(xiàn)出急性病的新特征。中醫(yī)通過長期臨床經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，經(jīng)望聞問切，了解患者整體狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)身心一體，辯證調(diào)理施治；西醫(yī)基于解剖、病理醫(yī)學(xué)知識和儀器檢查來診斷病情，對癥下藥、刀至病除。在基礎(chǔ)信息不完備、難共享的現(xiàn)實(shí)條件下，單純依靠建立完善的指標(biāo)體系進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)、安全、韌性等方面的評價(jià)，尚難以得到可靠的結(jié)果。以需求為引領(lǐng)、問題為導(dǎo)向，結(jié)合情景分析等技術(shù)手段，也可以做出綜合研判。城市復(fù)雜水問題的解決，需因地制宜，形成合力，統(tǒng)籌用好藍(lán)、綠、灰手段，以非工程措施來推動(dòng)有利于整體與可持續(xù)發(fā)展的工程措施。

五、結(jié)語

河湖水系的連通性，決定了流域內(nèi)各城市間及城鄉(xiāng)間在綜合治水上加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)的必然需求。只有大力推動(dòng)城市洪澇防治的流域統(tǒng)籌，才能為城市/區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展提供更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)支撐與水安全保障。標(biāo)準(zhǔn)適度、布局合理、維護(hù)良好、更具韌性、調(diào)度科學(xué)的防洪排澇工程體系，是人水和諧與可持續(xù)發(fā)展的基本依托。洪澇綜合防治涉及更新觀念、改進(jìn)機(jī)制、創(chuàng)新技術(shù)與健全保障體系。有利于流域整體和可持續(xù)發(fā)展的工程措施需以法規(guī)、經(jīng)濟(jì)、行政等非工程措施來推動(dòng)。規(guī)劃失誤是最大的失誤。藍(lán)綠灰結(jié)合，以流域?yàn)閱卧某鞘芯C合治水規(guī)劃，尤需重視實(shí)施目標(biāo)的優(yōu)化分解、實(shí)施步驟的優(yōu)化安排與實(shí)施力量的優(yōu)化整合。城市洪澇防治的流域統(tǒng)籌與韌性提升，必然對決策科學(xué)化提出更高的要求，數(shù)字孿生流域/城市的發(fā)展，將為決策科學(xué)化提供有力的工具，并成為倒逼信息共享的動(dòng)力。