版權聲明：本文刊登于《中國勘察設計》雜志2021年6月刊，版權為《中國勘察設計》雜志社及作者所有，歡迎轉載，轉載請注明作者及出處。

煙草行業EPC模式的路徑選擇

王康

2020年，住建部發布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《工程總承包管理辦法》），新版《工程總承包管理辦法》為推行EPC模式提供了根本遵循與指導。由于《工程總承包管理辦法》提供的是原則性意見，如何確定總包范圍、選擇發包方式、約定投標人的資質（聯合體還是非聯合體）、設定招標控制價等，還需要業主根據項目情況進行約定或選擇。湖北中煙工業有限責任公司（以下簡稱“湖北中煙”）率先在煙草行業推進EPC建設模式，經過近四年的探索，積累了一定的經驗。本文根據湖北中煙14個重大（重點）技術改造項目推行EPC模式的實踐，就煙草行業技術改造項目如何推進EPC建設模式提出建議，以期對煙草行業推進EPC模式提供參考與借鑒。

煙草行業技術改造項目的類型與特點

煙草行業技術改造項目具有建設內容多、工藝要求復雜、投資額較大、建設周期相對較緊等特點。按照項目建設地點和與工藝相關的程度，其項目一般可分為與工藝密切相關的易地技改（新建），就地技改（改造），就地騰落技改（新建+改造），以及與工藝不密切相關綜合庫房與生產管理用房、經營業務用房四類。每一種類型的項目建設特點、建設內容、復雜程度、建設周期各不相同，其中，與工藝密切項目相關的易地技改（新建）項目需要對卷煙工廠進行整體設計，涉及企業各建筑的整體布局，工藝線路與設備選型、公輔動力設備設施，原輔料、成品倉庫等內容。項目整體規劃設計（初步設計）要求較高，建設內容多，而對項目建設工期要求不高。企業可以生產與改造同時進行，不會對生產經營產生較大的影響。就地技改（改造）一般是對現有卷煙企業進行局部改造，雖然也會對建筑布局、廠房結構、工藝進行局部調整和優化，項目整體規劃設計要求較高、工藝布局與設備調整相對較少、建設工期相對較緊，需要停產進行改造，工期要求在半年左右。就地騰落技改（新建+改造）一般是在企業生產區域內、生產車間旁邊新建生產車間，并利用部分已有公輔車間、原輔料庫、經營管理用房。規劃布局調整與易地技改相比，則相對簡單；與就地技改相比，相對復雜。工期要求與易地技改相比較低，而與就地技改相比，如果要搬遷利用老車間部分設備，則工期要求較高；如果不搬遷利用老車間部分設備，則相對較低。與工藝不密切相關綜合庫房與生產經營業務用房，規劃設計與施工內容相對簡單，項目建設工期要求相對較低。

煙草行業技術改造EPC項目實現路徑的選擇

煙草行業技術改造項目采取EPC建設模式，需要綜合考慮項目的建設內容、建設特點、工藝復雜程度、建設工期，以及潛在總承包商的能力等方面情況，科學合理地進行選擇。

總包范圍

采取工程總承包建設模式，業主首先要確定總承包范圍。一是合理選擇“設計—采購—施工”三要素的組合。業主既可以按照將設計、采購、施工全部納入總承包范圍，也可以在“設計—采購—施工”三個要素之間進行組合，即可以采取“設計—施工”組合，也可以“采購—施工”“設計—施工”等組合。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目與政府基礎設施項目、公共建筑、住房建設等項目相比，建設內容多、工程量大、建筑工期緊，采用“設計—采購—施工”一體化組合模式，更有利于發揮EPC模式的優勢，減少管理成本、提高效率。二是總承包范圍不能包含煙機專賣設備的購置。國家《煙草專賣法》規定，煙機設備必須由煙草制品生產企業購買。煙草工藝專賣設備必須由業主采購，不能納入總承包范圍。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目都涉及專賣設備的購置與安裝，采取“方案后招標”，總包范圍應包含工藝設計，而不包含設備的購置與安裝。采取“初步設計招標”，總包范圍應不包含設備的購置與安裝。三是合理確定總承包范圍。雖然工程總承包是將項目的設計、采購、施工全部委托給總承包商，由總承包商組織項目實施，但業主可以根據項目建設中的建筑單體的特殊情況和相關專業工程、專業設備的復雜程度，不納入總承包范圍，而采取平行發包采購，如技術中心、實驗工廠以及與工藝密切相關的公輔設備等。易地技改（新建）由于項目建設內容多、在規劃設計階段對某一建筑單體的特殊功能，專業工程、專業設備主要技術參數尚不能確定的情況下，為了盡早啟動項目EPC招標，可以將這些內容不納入總承包范圍。就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）由于項目建設的關聯度較高，工期較緊，則應該全部納入總承包范圍。總之，不管總承包范圍如何劃分，業主必須堅持的原則是能夠對總承包范圍的“界面”說得清楚、描述清楚。

發包方式

采取EPC工程總承包建設模式，業主要明確發包方式。工程總承包有“方案后發包”與“初步設計夠發包”兩種方式。業主應根據項目建設內容、功能需求是否清晰、工期等情況選擇發包方式。對于工藝技術要求不高、項目建設內容和功能需求清晰的項目，可采取“方案后發包”，減少招標次數，以發揮總承包方“設計—采購—施工”一體化的優勢。對于工藝技術復雜、功能需求較多、安裝工程量大、投資額較大的項目，應采取“初步后招標”發包，可以減少業主技術力量不足、前期工作量太大、招標文件難以約定清晰而帶來的招標風險。易地技改（新建）項目因建設內容多、涉及專業領域多、投資額大、不確定因素多，而工期相對較長，應采取“初步設計發包”。業主通過初步設計后，可以把招標文件中需要約定的建設內容，工程量、材料與品牌規格、型號描述得更加清晰，便于總承包商識別項目建設內容、主要技術要求、潛在風險，確定投標報價。就地技改（改造）項目因項目建設內容相對簡單、專業領域不多、工期較短，可以采取“方案后發包”，減少招標次數，初步設計與總承包商是一家單位，更能了解初步設計意圖，使得技術交流、技術交底更為容易。就地騰落技改（新建+改造）項目建設介于易地技改（新建）與就地技改（改造）項目之間，業主應綜合考量項目建設、是否需要大量搬遷利用原有設備、公輔配套設備設施（動力中心、污水處理），是否停產施工等情況，選擇“方案后發包”和“初步設計后發包”。與工藝不密切相關綜合庫房與生產管理（經營）業務用房項目業主可以采取“方案發包”和“初步設計發包”。

總承包商資質與聯合體

2020年版《工程總承包管理辦法》規定：工程總承包單位應具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。一是總承包商“雙資質”的約定。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目，應根據項目建設內容、復雜程度、投資額大小分別進行約定。其中，設計資質應根據煙草行業潛在投標人較少的情況約定綜合甲級與輕紡甲級，以增加競爭性；對于設計內容少、專業工程少，如原輔料庫、成品庫、生產經營用房項目，可以適當降低門檻。施工資質則應根據投資額與建筑結構的要求約定特級、一級、二級資質。二是聯合體還是非聯合體形式。聯合體形式兼具設計與施工的專業性，能夠充分發揮“設計—施工”上下游的聯動效應，實現了對工程總承包項目的有效管理控制，是未來工程總承包市場的主要形式，但是需要聯合體牽頭單位具有較強的溝通能力與控制能力。目前，設計院與施工企業通過簽訂聯合體協議組成聯合體承包項目，許多總承包單位對聯合體內部經營管理、利潤分配、風險分攤等方面尚處于探索與摸索階段，缺乏較為成熟的經驗。業主應根據項目建設情況約定潛在投標人是聯合體還是非聯合體，或者不作約定、由潛在投標人自行選擇。煙草行業從上世紀80年代開始進行了大規模的技術改造，已逐步形成了國內四、五家設計院“壟斷”煙草行業技術改造項目設計的局面。易地技改（新建）、就地騰落技改（新建+改造）項目應約定總承包商為聯合體，彌補潛在設計院作為總承包商在施工方面的不足，增強總承包商的綜合實力。就地技改（改造）因項目應根據項目建設與工期緊等情況靈活約定聯合體還是非聯合體，簡化總承包商的組織結構，減少總承包方內部協調與溝通，提高工作效率、加快項目實施進度。與工藝不密切相關綜合庫房與生產經營業務用房的項目，可以不約定總承包商為聯合體。三是聯合體牽頭單位。設計單位和施工單位組成聯合體的，應當根據項目的特點和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯合體協議中明確聯合體成員單位的責任和權利。煙草行業各類技術改造項目或多或少都會涉及到生產工藝，以及與生產工藝密切相關的煙草工藝專賣設備，在設計階段要對工藝進行設計，并“預留”煙草工藝專賣設備。因此，業主應明確要求設計單位作為聯合體牽頭單位，強化設計單位在項目建設過程中的牽頭作用。

最高投標限價與合同價

確定最高投標限價與發包方式密切相關，“方案后發包”與“初步設計后發包”均需要根據總承包范圍確定最高投標限價（招標控制價）以及最高投標限價（招標控制價）的計算方法，并根據投標人的投標報價簽訂合同總價。煙草行業技術改造項目必須經上級主管部門審批，并根據批復金額進行限額初步設計，已批復的初步設計（概算）作為項目建設的依據。“初步設計后發包”的最高投標限價（招標控制價）以批復的初步設計對應總承包范圍的概算作為最高投標限價（招標控制價），以中標人的投標人報價作為合同價。“方案后招標”最高投標限價（招標控制價）與“初步設計后發包”存在較大區別，首先以立項批復中對應總承包范圍的估算價作為最高投標限價（招標控制價），投標人（總承包商）的投標報價為中標價，業主以中標價與總承包商簽訂合同暫定價，總承包商以合同暫定價進行限額初步設計，初步設計概算不能超過合同暫定價（中標價），經上級主管部門審批后的初步設計（含初步審計概算）對應總承包范圍的概算作為合同最終價。EPC項目雖然簽訂的是固定總價，但是以下幾點需要特別注意：一是應嚴格按照招標范圍約定的固定總價簽訂總承包合同，并明確計量規則和計價方法。將總承包范圍內的設計、采購、施工等建設內容簽訂在固定總價以內。固定總價應包括設計費、設備購置與安裝費、建安工程費以及其他規費等，并分別計價；二是固定總價與總承包范圍的建設內容要相對應，并約定總承包商對因設計造成的“缺項、漏項”進行“兜底”，業主不承擔因設計變更、缺項、漏項、設備材料變更而產生的費用。業主增加的建設內容，要約定按照實際工程量進行結算。在項目實施過程中因不可抗力、總承包商的原因，并經業主同意部分沒有實施的項目建設內容，應在固定總價中予以減出；三是合同應約定進度款支付方式。應根據設計、設備購置與安裝、建安工程分別約定，其中設計費按照總承包商提交的設計完成進度進行支付，設備購置與安裝按照總承包商購置設備合同約定的支付進度進行支付，建安工程按照施工進度按照形象進度或者實際工程量的進度進行支付。

履約保函

工程項目承包人向發包人提交履約保函已成為工程建設領域承包商履約擔保的主要形式，其主要作用是保證承包人按合同約定的質量、標準和工期等條款完全履行合同。履約保函由銀行應承包人的要求向發包人出具，若承包人由于某種原因（不可抗力原因除外）不能正常履行合同完成該項目或發生違約時，發包人可以沒收承包人的履約保函而得到資金補償。由于銀行開具的履約保函只針對單個主體，2020年版《工程總承包管理辦法》規定“承包人為聯合體的，其履約擔保由聯合體各方或者聯合體中牽頭方的名義提交，具體由合同當事人在專用合同條件中約定”，即聯合體提交履約保函有兩種方式，分別是成員方分別提交和以牽頭方名義提交。盡管兩種履約擔保的提交方式都符合管理規定，但通過分析可以發現，兩種提交方式在履約保障、履約責任、聯合體內部管理、違約追索等方面存在較大區別。為此，筆者建議煙草行業在招標文件中應約定由聯合體牽頭方提交無條件履約保函方式。

施工圖、施工圖預算、進度款支付

施工圖與施工圖預算審查是實施EPC項目非常重要的關鍵環節，受傳統施工總承包模式的影響，業主與總承包方在這一環節經常發生分歧與糾紛。

一是施工圖設計只能深化初步設計而不能優化初步設計。優化設計通常在初步設計與施工圖設計階段都可以進行，由于煙草行業實行了初步設計審批制，總承包商在進行初步設計后，必須請第三方設計單位進行初步設計評審，并根據評審意見進行初步設計優化。經優化后的初步設計再進行審批，并作為項目建設的最終驗收依據標準與投資總額控制。因此，在初步設計階段已完成優化設計與概算調整，總承包商不能再對初步設計進行調整。施工圖深化設計是在原設計圖的基礎上，根據施工現場實際情況，在不影響原設計圖效果的情況下，把一些原圖紙不能施工的部位和一些做法較復雜的部位按照現場實際情況進行重新出圖。優化設計不應降低設計標準，并能夠確保達到工程質量、合同工期、投資控制的目標。總承包商通常總是想利用施工圖深化設計的機會，在對初步設計進行深化的同時，通過優化設計，簡化施工內容、降低建設標準，以獲得利益的最大化。因此，業主要嚴格控制預算，對優化設計與深化設計進行區別對待。對于初步設計的“缺漏項”，在招標文件中已約定總承包商進行“兜底”，增加概算不增加投資；對于簡化施工內容、降低建設標準的行為，堅持予以杜絕，確保工程質量。

二是嚴格控制施工圖預算。施工圖預算與初步設計概算肯定會存在差異，業主應對此靈活掌握與合理控制。總體原則是施工圖總預算應與總概算保持一致，分部分項預算與概算可以偏離但不能偏離過大，防止項目前期施工的預算過大、項目后期的預算過小；防止總承包商（EPC）自行實施的項目預算過大（正偏離）、分包商實施的項目預算過小（負偏離）。

三是施工圖設計和預算編制的審批。總承包商全部完成施工圖設計與施工圖預算編制會耗費很長時間，影響項目建設進度，業主應根據項目建設情況酌情控制。就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目應根據項目開工時間和工期的要求，在EPC模式固定總價模式以及前期實施的分部分項預算不超概算或者超概算不多的情況下，協調地方建設部門辦理“容缺”施工許可證，及時啟動項目實施。當然，施工圖審查與預算審計也不能“拖”得太久，防止出現超投資和履約風險，易地技改項目則應嚴格按照在完成施工圖與施工圖預算審查，辦理項目開工。

四是進度款支付。2020年版《工程總承包管理辦法》對于進度款支付沒有作出具體規定，各省和行業制定的實施細則中，規定可以按照形象進度和施工進度（工程量）進行支付。大部分從防范項目風險的角度，規定按照施工進度（工程量）進行支付。對于易地技改與就地騰落技改（新建+改造）項目，由于資金量大、工期較長，應該按照施工進度（工程量）與施工圖預算進行支付。而對于就地技改項目，在總承包商信譽較好、履約能力較強的情況下，可以探索按照形象進度支付，但要控制支付進度，防范風險。

工程變更與簽證

EPC模式采取固定總價合同，在總承包合同范圍因總承包商的設計錯誤（包括缺項、漏項、甩項、拋項、描述不清等）、施工計劃等發生的設計和施工改變，合同總價不予調整。但是對于合同范圍內的變更，一是按照程序辦理變更。因總承包商原因發生的施工變革，盡管不予調整合同總價，但仍然要履行變更審批手續，辦理手續后再實施。二是材料品牌變更。總承包商必須按照合同約定的范圍實施采購，確因特殊原因無法按約定實施采購的，需事先辦理變更手續，經項目業主書面批準同意后實施。變更后價格高于約定品牌價格的，不予調增合同價款；價格低于約定品牌價格的，要調減合同總價。三是變更的各項資料必須完整，必須辦理竣工驗收手續并移交給業主，業主按照變更后的資料辦理入固。

湖北中煙推行EPC建設模式以來，進行了大量的探索實踐，已采取EPC建設模式的項目總體進展順利，但是在實踐中還有許多方面需要總結和完善，特別是對聯合體形式總承包項目的管理、防范風險等方面，還需要進一步探索與探究。本文只是對煙草行業推行EPC建設模式進行了淺顯論述，期望與廣大業主共同探索研究，以促進EPC建設模式在煙草行業能夠得到廣泛應用。